UNHCR, 16. mart 2020. godine

U ovom tekstu su predstavljena ključna pravna stanovišta međunarodnog izbegličkog prava i prava ljudskih prava koja se tiču pristupa teritoriji lica u potrebi za međunarodnom zaštitom u kontekstu mera koje države preduzimaju kako bi ograničile ulazak lica koja nisu njihovi državljani, u cilju zaštite javnog zdravlja od pandemije zarazne bolesti COVID-2019. Iako države mogu da uvode mere poput zdravstvenih pregleda ili testiranja lica u potrebi za međunarodnom zaštitom prilikom ulaska na njihovu teritoriju i/ili upućivanje tih lica u karantin, izrečene mere ne smeju da za posledicu imaju uskraćivanje stvarne mogućnosti da zatraže azil niti smeju da ih izlože opasnosti od prisilnog vraćanja.

  1. Prema međunarodnom pravu, države imaju suverenu nadležnost da uređuju ulazak stranih državljana na njihovu teritoriju. Međutim, međunarodnim pravom je takođe propisano da se takvim merama ne sme onemogućiti pristup postupku u kome će se utvrditi postojanje opasnosti od progona.[i]
  2. Obavezno je poštovanje načela zabrane proterivanja ili prisilnog vraćanja (non-refoulement)[ii] kojim se zabranjuje, bez diskriminacije,[iii] svako ponašanje države koje na bilo koji način dovodi do vraćanja lica na teritoriju gde nisu bezbedna, što uključuje odbijanje ulaska na granici i uskraćivanje pristupa teritoriji.[iv]
  3. Države su dužne da svakom licu koje se nalazi pod njihovom nadležnosti, što uključuje lica koja se nalaze na državnim granicama,[v] obezbede zaštitu od prisilnog udaljenja čim se lice na granici izjasni da je u opasnosti ili da strahuje od povratka u državu porekla ili drugu državu. Ne postoji jedinstvena jezička formulacija kojom lice mora da izrazi postojanje straha ili želju da zatraži azil da bi bilo zaštićeno od prisilnog vraćanja.[vi] U svetlu obaveza koje proizlaze iz međunarodnog prava, države su dužne da u odnosu na lica koja su stigla na njihovu granicu sprovedu postupak utvrđivanja da li se ta lica nalaze u potrebi za međunarodnom zaštitom i da im obezbede zaštitu od proterivanja ili prisilnog vraćanja.[vii] Ukoliko se utvrdi da u odnosu na neko lice postoji opasnost od proterivanja, država ne sme tom licu da uskrati ulazak na svoju teritoriju niti sme prisilno da ga udalji sa svoje teritorije.[viii]
  4. Lica u potrebi za međunarodnom zaštitom moraju od samog početka da imaju pristup relevantnim informacijama na jeziku koji razumeju i mogućnost da nadležnom organu podnesu zahtev za azil. Pored toga, licima u potrebi za međunarodnom zaštitom se mora dati mogućnost da kontaktiraju UNHCR. U skladu sa svojim mandatom,[ix] UNHCR mora imati mogućnost da uspostavlja kontakt i posećuje lica u potrebi za međunarodnom zaštitom kako bi se, uz razumnu primenu mera za zaštitu javnog zdravlja, starao o poštovanju njihovih prava i pružao im neophodnu pomoć.[x]
  5. Države imaju pravo da preduzimaju mere utvrđivanja i upravljanja rizicima po javno zdravlje, što uključuje i opasnosti u vezi sa stranim državljanima koji pristižu na njihove granice. Takve mere moraju da budu u skladu s načelom zabrane diskriminacije, a takođe moraju da budu pravno utemeljene, neophodne i srazmerne potrebi njihovog preduzimanja. Neke države su uvele ili razmatraju uvođenje mera zaštite javnog zdravlja, koje uključuju lekarske preglede putnika po dolasku i obavezni karantin za lica za koja se utvrdi da boluju od bolesti COVID-19 ili su bila izložena opasnosti da se zaraze ovom bolešću. Te mere usmerene su ka obuzdavanju ove zarazne bolesti i sprečavanju njenog daljeg širenja.
  6. Međutim, uvođenje mera kojom se izbeglicama, tražiocima azila ili licima određenog državljanstva, onemogućava ulazak na teritoriju države, bez dokaza da predstavljaju opasnost po zdravlje i bez poštovanja načela zabrane proterivanja ili prisilnog vraćanja, je diskriminatorno i u suprotnosti sa međunarodnim standardima. Ukoliko neko lice ili grupa lica predstavljaju opasnost po javno zdravlje, države mogu preduzeti druge mere da spreče širenje zarazne bolesti. Primera radi, testiranje i smeštanje u karantin lica kod kojih je utvrđeno da predstavljaju takvu opasnost omogućilo bi vlastima da na bezbedan način upravljaju migracijama, poštujući načelo zabrane proterivanja. Uskraćivanje pristupa teritoriji u odsustvu mera zaštite od proterivanja ne može se opravdati postojanjem bilo kakve opasnosti po zdravlje.
  7. Razumne mere utvrđivanja i upravljanja rizicima po javno zdravlje u vezi sa licima koji dolaze iz drugih zemalja mogle bi obuhvatati privremeno ograničavanje slobode kretanja. Međutim, takva ograničenja moraju da budu u skladu sa zakonom, neophodna za ostvarenje zakonitog cilja upravljanja utvrđenim rizikom po zdravlje, srazmerna, a moraju i da podležu redovnom preispitivanju neophodnosti daljeg postojanja ograničenja. Ukoliko mere upravljanja rizicima po javno zdravlje suštinski predstavljaju lišenje slobode, ono ne sme da bude proizvoljno niti diskriminatorno. Dodatno, mora da se sprovodi u skladu sa zakonom i uz poštovanje procesnih garancija i primenjivih međunarodnih standarda.[xi] Opasnost po zdravlje ne može da se koristi kao opravdanje za sistematsko pribegavanje lišavanju slobode izbeglica i tražilaca azila.
  8. Iako mere zaštite javnog zdravlja možda nisu izričito usmerene na lica u potrebi za međunarodnom zaštitom, one po njih mogu da imaju dalekosežne posledice. Te mere ne smeju licima u potrebi za međunarodnom zaštitom da ograniče pristup postupku azila i da omoguće njihovo proterivanje ili prisilno vraćanje. To ne samo da bi bilo suprotno međunarodnom pravu, već bi ta lica bila „lansirana u orbitu“ u potrazi za državom koja je spremna da ih primi, a mogla bi i da doprinesu daljem širenju bolesti.
[i] Prema članu 14 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, „Svako ima pravo da traži i uživa u drugim zemljama azil od proganjanja.“ Pravo na azil potvrđeno je i u raznim regionalnim instrumentima: Američkoj deklaraciji o pravima i obavezama čoveka Organizacije američkih država od 2. maja 1948, član XXVII o pravu na traženje i dobijanje azila, dostupno na: <www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3710.html>; Američkoj konvenciji o ljudskim pravima Organizacije američkih država, „Paktu iz San Hozea“, Kostarika, od 22. novembra 1969, član 22, st. 7. o pravu na traženje i dobijanje azila, dostupno na: <www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b36510.html>; Afričkoj povelji o ljudskim pravima i pravima naroda („Povelji iz Bandžula“), od 27. juna 1981, CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), član 12, st. 3. o pravu na traženje i dobijanje azila, dostupno na:  <www.refworld.org/docid/3ae6b3630.html>; Povelji Evropske unije o osnovnim pravima od 26, oktobra 2012, 2012/C 326/02, član 18. o pravu na azil uz poštovanje Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. i prava Evropske unije, dostupno na: <www.refworld.org/docid/3ae6b3b70.html>.

[ii] Načelom zabrane proterivanja ili prisilnog vraćanja (non-refoulement) državama se zabranjuje da na bilo koji način proteruju ili prisilno vraćaju izbeglicu na teritoriju gde bi njen život ili sloboda bili ugroženi. Načelo zabrane proterivanja je proklamovano članom 33. Konvencije o statusu izbeglica od 28. jula 1951. godine (189 UNTS 137), a ono je priznato i kao norma običajnog međunarodnog prava. Obaveze u vezi sa zabranom proterivanja utvrđene su i u regionalnim instrumentima izbegličkog prava; u članu 22, st. 8. Američke konvencije o ljudskim pravima Organizacije američkih država i Deklaraciji iz Kartagine iz 1984. godine, Zaključak III.5, ponavlja se značaj načela zabrane prisilnog vraćanja i ističe potreba da se ovo načelo poštuje kao jus cogens. Zabrana proterivanja zajemčena je međunarodnim i regionalnim pravom ljudskih prava (prikaz u Savetodavnom mišljenju UNHCR o ekstrateritorijalnoj primeni obaveza vezanih za zabranu proterivanja prema Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. i Protokola iz 1967. godine, od 26. januara 2007, Deo B). Među njima su: Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima od 16. decembra 1966, Un. Doc. 999 UNTS 171  (čl. 6. i 7), Konvencija protiv mučenja i drugih surovih, nečovečnih ili ponižavajućih kazni ili postupaka od 10. decembra 1984, Un. Doc. 1465 UNTS 85 (čl. 3), Američka konvencija o ljudskim pravima iz 1969. godine (čl. 22, st. 8), Povelja iz Bandžula, (čl. 5), Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i izmene i dopune iz Protokola br. 11 i 14, od 4. novembra 1950 (čl. 2. i 3), kao i Povelja Evropske unije o osnovnim pravima (član 19, st. 2).

[iii] Član 3. Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine glasi „Države ugovornice će primenjivati odredbe ove konvencije na izbeglice bez diskriminacije u pogledu rase, vere ili zemlje porekla.”

[iv] Zaključci Izvršnog komiteta UNHCR br. 6 (XXVIII), 1977, st. (c); br. 22 (XXXII), 1981, st. II.A.2; br. 81 (XLVIII), 1997, st.st. (h); br. 82 (XLVIII), 1997, st. (d)(ii); br. 85 (XLIX), 1998, st. (q).

[v] UNHCR, Savetodavno mišljenje UNHCR o ekstrateritorijalnoj primeni obaveza vezanih za zabranu prisilnog vraćanja prema Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. i Protokola uz nju iz 1967. godine, od 26. januara 2007, paras. 9. i 20, dostupno na: <www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html>. Načelo zabrane proterivanja primenjuje se ekstrateritorijalno, odnosno i u slučajevima kada država deluje izvan svoje teritorije ali vrši stvarnu kontrolu nad licem (UNHCR, Usmena intervencija UNHCR pred Evropskim sudom za ljudska prava – rasprava u predmetu Hirši i ostali protiv Italije, 22. jun 2011, predstavka br. 27765/09, dostupna na: <www.refworld.org/docid/4e0356d42.html>; UNHCR, Savetodavno mišljenje UNHCR o ekstrateritorijalnoj primeni obaveza vezanih za zabranu prisilnog vraćanja prema Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. i Protokola uz nju iz 1967. godine, od 26. januara 2007, paras. 24, 26 i 32-43, dostupno na: <www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html>; UNHCR, Podnesak Kancelarije visokog komesara Ujedinjenih nacija za izbeglice u predmetu Hirsi i ostali protiv Italije, mart 2010, paras. 4.1.1 – 4.2.3, dostupno na: <www.unhcr.org/refworld/docid/4b97778d2.html>; UNHCR, Podnesci UNHCR Interameričkom sudu za ljudska prava u okviru zahteva za Savetodavno mišljenje o deci migrantima koje je predstavio MERCOSUR, 17. februar 2012, para. 2(4), dostupno na: <www.refworld.org/docid/4f4c959f2.html>; UN Komitet za ljudska prava, Opšti komentar br. 31: Priroda opštih pravnih obaveza nametnutih državama članicama Pakta, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, para. 10, dostupno na:

<http://www.bgcentar.org.rs/bgcentar/wp-content/uploads/2013/04/Op%C5%A1ti-komentari-Komiteta-za-ljudska-prava.pdf>, Međunarodni sud pravde, Savetodavno mišljenje o pravnim posledicama izgradnje zida na okupiranoj palestinskoj teritoriji, 9. jul 2004, paras. 109-113, dostupno na: <www.refworld.org/cases,ICJ,414ad9a719.html>, po kojem su države u obavezi da ispunjavaju svoje međunarodne obaveze vezane za ljudska prava svugde gde vrše nadležnost; Interamerički sud za ljudska prava, Savetodavno mišljenje OC-21/14: Prava i garancije za decu u kontekstu migracija i/ili u potrebi za međunarodnom zaštitom, od 19. avgusta 2014, para. 61, dostupno na: <www.refworld.org/cases,IACRTHR,54129c854.html>.

[vi] UNHCR, Podnesak Kancelarije Visokog komesara Ujedinjenih nacija za izbeglice u predmetu Malevanaya i Sadyrkulov protiv Ukrajine, predstavka br. 18603/12, od 15. jula 2013, para. 3.1.4, dostupno na: <www.refworld.org/docid/51e515794.html>; UNHCR, Usmena intervencija UNHCR pred Evropskim sudom za ljudska prava – rasprava o predmetu Hirsi i ostali protiv Italije, 22. jun 2011, predstavka br. 27765/09, dostupno na: <www.refworld.org/docid/4e0356d42.html>.

[vii] UNHCR, Intervencija UNHCR pred Visokim žalbenim sudom u Posebnom upravnom regionu Hong Kongu u predmetu C, KMF, BF (tužioci) protiv direktora Imigracione službe i sekretara za bezbednost (tuženi), od 31. januara 2013, žalbe br. 18, 19 i 20 od 2011. godine, paras. 74-75, dostupno na: <www.refworld.org/docid/510a74ce2.html>. Obavezu sprovođenja nezavisne procene istakli su razni sudovi: Evropski sud za ljudska prava u predmetu Hirsi Jamaa i ostali protiv Italije, predstavka br. 27765/09, presuda izrečena 23. februara 2012, paras. 146-148, dostupno na: <www.refworld.org/docid/4f4507942.html>, kao i u predmetu M.S.S. protiv Belgije i Grčke, predstavka br. 30696/09, presuda izrečena 21. januara 2011, paras. 286, 298, 315, 321 i 359, dostupno na: <www.refworld.org/docid/4d39bc7f2.html>; Dom lordova Ujedinjenog Kraljevstva (Odbor za pravosuđe) u predmetu Regina protiv imigracionog službenika na aerodromu u Pragu i drugih, ex parte Evropski centar za prava Roma i drugi), [2004] UKHL 55, odluka izrečena 9. decembra 2004, para. 26, dostupno na: <www.refworld.org/docid/41c17ebf4.html>; Visoki žalbeni sud u Hong Kongu u presudi o žalbama br. 18, 19 i 20 od 2011. godine u predmetu C, KMF, BF (tužioci) protiv direktora Imigracione službe i sekretara za bezbednost (tuženi) i Visoki komesar Ujedinjenih nacija za izbeglice (intervenijent), od 25. marta 2013, paras. 56 i 64, dostupno na: <www.refworld.org/docid/515010a52.html>; Evropska unija, Savet Evropske unije, Direktiva 2013/32/EU Evropskog parlamenta i Saveta od 26. juna 2013. godine o zajedničkim postupcima za odobravanje i ukidanje međunarodne zaštite (preinačena) od 29. juna 2013, 2013/32/EU, od 29. juna 2013, dostupno na: <www.refworld.org/docid/51d29b224.html>, čl. 6, st. 1, alineja 3: „Države članice obezbeđuju da drugi organi koji će verovatno da primaju zahteve za azil, poput policije, pograničnih službenika, imigracionih organa i zaposlenih u pritvorskim objektima, imaju odgovarajuće informacije te da njihovo osoblje dobija potreban nivo obuke za obavljanje zadataka i obaveza, kao i uputstva kako bi obaveštavalo podnosioce zahteva o tome gde i kako mogu da podnose zahteve za međunarodnu zaštitu.“

[viii] UNHCR, Napomena o zabrani proterivanja ili prisilnog vraćanja, EC/SCP/2, 1977, para. 22.

[ix] Generalna skupština UN, Statut Kancelarije visokog komesara Ujedinjenih nacija za izbeglice, od 14. decembra 1950, Un. Doc. A/RES/428(V), dostupno na: <http://www.unhcr.rs/media/Rezolucija%20Generalne%20skupstine%20UN-a%20428%20(V).pdf>. UNHCR, Napomena o mandatu visokog komesara za izbeglice i njegove Kancelarije, oktobar 2013, dostupno na: <www.refworld.org/docid/5268c9474.html>.

[x] Zaključci Izvršnog komiteta UNHCR br. 22 (XXXII), 1981, st. III, br. 33 (XXXV), 1984, st. (h), br. 72 (XLIV), 1993, st. (b), br. 73 (XLIV), 1993, st. (b) (iii), i br. 79 (XLVII), 1996, st. (p). Više o mandatu UNHCR u Napomeni UNHCR o mandatu Visokog komesara za izbeglice i njegove Kancelarije, oktobar 2013, str. 7, dostupno na: <www.refworld.org/docid/5268c9474.html>.

[xi] UNHCR, Smernice o važećim kriterijumima i standardima u vezi sa pritvorom tražilaca azila i alternativama pritvoru, 2012, dostupno na: <www.refworld.org/docid/503489533b8.html>.